淺談社會穩(wěn)定風(fēng)險評估要點及難點的破解

一、什么是社會穩(wěn)定風(fēng)險評估

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，是指與人民群眾利益密切相關(guān)的重大決策、重要政策、重大改革措施、重大工程建設(shè)項目、與社會公共秩序相關(guān)的重大活動等重大事項在制定出臺、組織實施或?qū)徟鷮徍饲埃瑢赡苡绊懮鐣€(wěn)定的因素開展系統(tǒng)的調(diào)查，科學(xué)的預(yù)測、分析和評估，制定風(fēng)險應(yīng)對策略和預(yù)案，從而有效的規(guī)避、預(yù)防、控制重大事項實施過程中可能產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險，為更好的確保重大事項順利實施。

二、開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的意義

中辦、國辦于2015年4月發(fā)布《關(guān)于加強社會治安防控體系建設(shè)的意見》時強調(diào):落實重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，切實做到應(yīng)評盡評，著力完善決策前風(fēng)險評估、實施中風(fēng)險管控和實施后效果評價、反饋糾偏、決策過錯責(zé)任追究等操作性程序規(guī)范。落實矛盾糾紛排查調(diào)處工作協(xié)調(diào)會議紀(jì)要月報制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系，建立調(diào)處化解矛盾糾紛綜合機制，著力防止因決策不當(dāng)、矛盾糾紛排查化解不及時等引發(fā)重大群體性事件。

可見，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估已被提升為重要的黨政國策，對我國構(gòu)建社會主義和諧社會具有重大意義。

三、容易產(chǎn)生社會不穩(wěn)定問題建設(shè)項目分類

容易產(chǎn)生社會不穩(wěn)定問題的建設(shè)項目多為重大固定資產(chǎn)投資項目或涉及到土地與房屋征收、存在較高環(huán)境風(fēng)險的建設(shè)項目，具體可分為以下幾類：

1、交通運輸類：機場、鐵路、國道、高速公路、省道；垮大型河流以上的橋梁、隧道；內(nèi)河航道;城市快速軌道交通，城市快速路、主干路；長途客運站、城市客運交通樞紐；危險品碼頭。

2、環(huán)保設(shè)施類：污水處理廠；固體廢棄物及危險廢棄物處理設(shè)施，垃圾處理設(shè)施。

3、能源類：中心城區(qū)50萬伏變電站、郊區(qū)22萬伏及以上電力架空線路等大型電力設(shè)施；天然氣主干管網(wǎng)、加油加氣站、儲油儲氣罐等其它能源儲運設(shè)施；城市供熱設(shè)施。

4、工業(yè)類：鋼鐵、有色、石化、化工原料、水泥等可能造成環(huán)境現(xiàn)狀改變或較大污染物排放的建設(shè)項目。

5、社會事業(yè)類：疾病預(yù)防控制中心、傳染病醫(yī)院、精神衛(wèi)生中心、戒毒中心、殯葬火化設(shè)施、廣播電視發(fā)射設(shè)施；醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施建設(shè)項目。

6、農(nóng)業(yè)類：畜禽糞便處理設(shè)施、動物處理設(shè)施、三級以上生物安全防護實驗室。

7、涉及土地與房屋征收的建設(shè)項目

8、在項目規(guī)劃、環(huán)評公示階段發(fā)生社會不穩(wěn)定問題且尚未化解的建設(shè)項目。

9、在居民密集區(qū)建設(shè)且對周邊群眾生產(chǎn)、生活具有一定影響的建設(shè)項目。

10、重大地質(zhì)勘察和礦產(chǎn)資源開發(fā)項目。

11、經(jīng)預(yù)研判斷可能引發(fā)社會不穩(wěn)定問題的其它建設(shè)項目。

四、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中的重點及難點

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作中普遍存在的重點難點問題主要有兩點：

1、風(fēng)險點辨識與科學(xué)測量難

社會穩(wěn)定風(fēng)險源于傳統(tǒng)意識形態(tài)和社會控制機制逐漸失效，而新的社會治理機制尚未形成。當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟與社會轉(zhuǎn)型時期，利益訴求日趨多元化，社會穩(wěn)定風(fēng)險的來源是多方面的：歷史的因素和現(xiàn)實的因素，人為的因素和政策、法律因素往往相互交織在一起。風(fēng)險點既有群眾的利益訴求過高所引發(fā)的，也有現(xiàn)有的政策、規(guī)章和法律滯后于中現(xiàn)實發(fā)展的原因，還有的是歷史遺留問題誘發(fā)的。

此外，社會穩(wěn)定風(fēng)險與社會環(huán)境密切相關(guān)，尤其是政府的公信力對風(fēng)險起到?jīng)Q定性作用。在地方政府與公眾信息不對稱的情形下，如果地方政府公信力缺失，無論地方政府出臺的重大項目或重大政策具有多大的可行性、合理性和合法性，民眾都會提出質(zhì)疑。因此，在決策和政策出臺前，就需要界定利益相關(guān)方，充分運用問卷調(diào)查、民意測驗、聽證會、專家咨詢、訪談等多種形。

2、公眾參與難

公眾參與是社會良治的基礎(chǔ)，在社會治理體系中扮演著重要的角色。公眾參與作為社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的必要環(huán)節(jié)，直接影響著評估質(zhì)量。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中公眾參與存在以下困境：

公眾參與缺乏法律法規(guī)和制度機制的剛性規(guī)定。隨著公民社會的興起與發(fā)展，公眾參與逐漸成為熱門的政治話語和行動。然而公眾參與在法律上還沒有得到更多的支持，致使現(xiàn)在公眾參與困境廣泛存在。就我國目前而言，在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中，還未建立公眾參與機制，也未形成公眾參與制度，公眾參與缺乏內(nèi)在剛性拉力，致使公眾參與乏力，效果不明顯。

2）社會公眾與政府人員對公眾參與的內(nèi)在性需求低。在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估過程中，政府往往占據(jù)主導(dǎo)地位，既是承擔(dān)評估風(fēng)險的委托主體又是評估風(fēng)險的執(zhí)行主體，對公眾參與風(fēng)險評估的需求較低。

3）社會組織與第三方評估組織參與評估的權(quán)力有限。公眾參與存在不同的參與主體，其利益存在較大的差異，利益需求也有所不同。在許多政策制定過程中的公眾參與往往是單個人參與，沒有形成組織參與，這種勢單力薄的個人參與，其意見難以發(fā)揮作用。

4）公眾參與渠道有限與參與方式陳舊影響參與效果。

五、破解社會穩(wěn)定風(fēng)險評估重點和難點的對策措施

基于對我國目前社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的分析思考，我們提出以下對策措施:

1、高度重視，廣泛宣傳，深刻理解“穩(wěn)評”的意義

各級領(lǐng)導(dǎo)必須清醒認(rèn)識“穩(wěn)評”工作的意義重大，高度重視“穩(wěn)評”工作，才能真正嚴(yán)格落實“誰主管、誰負(fù)責(zé)”、“誰決策、誰負(fù)責(zé)”、“誰審批、誰負(fù)責(zé)”的要求。這是有效落實“穩(wěn)評”，切實維護廣大人民群眾切身利益。

2、應(yīng)評盡評，剛性執(zhí)行，強化推進“穩(wěn)評”程序

將“穩(wěn)評”作為重大決策的“前置條件和剛性程序”，做到應(yīng)評盡評，評估過程中嚴(yán)格按照“合法合理、科學(xué)民主”的原則，依照相關(guān)法律法規(guī)和政策，制定科學(xué)、規(guī)范的評估標(biāo)準(zhǔn)，深入調(diào)查研究，多渠道、多方式、多層次征求意見，定性與定量分析相結(jié)合，充分論證，確保評估工作全面、客觀、準(zhǔn)確，使評估結(jié)果科學(xué)、合理、有效，對重大事項決策具有很好的指導(dǎo)意義。

社會穩(wěn)定風(fēng)險評價工作程序主要分為：法律法規(guī)收集及資料整理、實地踏勘及公眾參與、風(fēng)險識別及評價三個過程。

（1）法律法規(guī)收集及資料整理。對國家、地方、行業(yè)相關(guān)的法律、法規(guī)、政策文件、項目的“設(shè)計方案”及既有各項審批文件、會議紀(jì)要等資料進行收集，在此基礎(chǔ)上進行系統(tǒng)的分析、整理和統(tǒng)計，對建設(shè)項目的現(xiàn)狀情況、建設(shè)意義、經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境影響、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及施工可行性進行分析論證，并對項目合法性、合理性、可行性、可控性進行綜合分析。

（2）實地踏勘及公眾參與。到項目所在地以及項目選址周邊進行現(xiàn)場走訪，了解項目相關(guān)的工程進展、工作內(nèi)容等情況，收集相關(guān)單位對本項目在社會穩(wěn)定方面給予的意見與建議。同時走訪調(diào)研周邊居民，并對建設(shè)項目進行了實地踏勘，對工程項目有較為直觀的認(rèn)識。

（3）風(fēng)險識別及評價。在以上基礎(chǔ)上，分別對重大事項前期準(zhǔn)備期、建設(shè)實施期、運營期幾個階段項目存在的風(fēng)險進行識別，而后對可能存在的風(fēng)險源進行了風(fēng)險指標(biāo)的確定與評價、風(fēng)險可能性分析、風(fēng)險發(fā)生后果分析等，確定潛在各項風(fēng)險等級，綜合分析評估重大事項實施的綜合社會穩(wěn)定風(fēng)險，提出針對性的防范措施與建議。

社會穩(wěn)定風(fēng)險風(fēng)險分析工作具體流程如下圖所示：

3、加強培訓(xùn)，提升技能，切實提高“穩(wěn)評”質(zhì)量

高質(zhì)量的“穩(wěn)評”結(jié)果是確保企業(yè)科學(xué)決策的前提，而“穩(wěn)評”工作不僅僅是評估者態(tài)度問題和評估程序問題，更是專業(yè)知識，評估技能和經(jīng)驗的積累。很多評估項目涉及不同領(lǐng)域的業(yè)務(wù)知識和以及不同素質(zhì)的利益群體，多種誘發(fā)穩(wěn)定風(fēng)險的元素都對“穩(wěn)評”的執(zhí)行者和參與者提出了更高的要求。因此，加強“穩(wěn)評”工作小組和參與人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其更加了解和掌握相關(guān)“穩(wěn)評”的業(yè)務(wù)知識和評估方法，提升“穩(wěn)評”技能等切實提高“穩(wěn)評”質(zhì)量。

4、科學(xué)決策，有效處置，合理運用“穩(wěn)評”結(jié)果

“穩(wěn)評”結(jié)果是重大事項審批和決策的依據(jù)之一。重大事項決策機構(gòu)要以“穩(wěn)評”結(jié)果為依據(jù)，進行科學(xué)決策，真正實現(xiàn)政治效益、經(jīng)濟效益和社會穩(wěn)定的有機統(tǒng)一，做到防患于未然。

5、強化督查，加大考核，嚴(yán)格落實“穩(wěn)評”責(zé)任

完善和落實“穩(wěn)評”責(zé)任追究和倒查機制，促使各級責(zé)任主體更加重視風(fēng)險評估工作，依法依規(guī)實施運作，成為有關(guān)單位和部門的自覺行為和規(guī)范動作。對“穩(wěn)評”工作進行專項考核，并將考核評分納入信訪穩(wěn)定工作考核標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，對應(yīng)評未評和不落實“穩(wěn)評”的責(zé)任單位將追究責(zé)任，實現(xiàn)“穩(wěn)評”工作的過程監(jiān)督和責(zé)任查究。